杜培術：由SARS看信息公開問題

SARS[1]已趨於平靜，這場「突如其來」的疫情使中國政府經受了重大考驗。SARS衝擊了中國的疾病預防控制體系，暴露處這一體系處理突發性公共衛生事件的應急能力之缺失。由於政府從一開始就處置不當，導致SARS從一場普通的公共衛生危機演變為涉及社會、政治與國際關係的事件。

回首延續數月的SARS事件，很多問題值得反思，尤其是政府處理公共信息的方式更值得重視。在當今信息傳播速度極快、信息傳播手段和傳播渠道多樣化的時代，政府處理公共信息的能力及其所秉持的原則體現了治國之道。本文就防治SARS過程中出現的一些問題，對中國政府的信息公開策略作一討論。

一、政府遭遇的尷尬

早在2002年11月，廣東省就開始出現不明原因的「肺炎」病例，當時還沒有人意識到，數月後這種疾病會在如此大的範圍內擴散和蔓延。截止到2003年7月9日12時，全世界累計報告SARS病例8,436例，死亡812人，其中中國內地病例5,327例，死亡348人。為了防止SARS傳播被隔離的人不計其數。[2]

疫情初期，中國適值「兩會」召開前夕，由於「穩定壓倒一切」的政治原則，疫情未見之於公開報導，按「報喜不報憂」的原則處理新聞本是中國的慣例。由於SARS隨著疫情傳播到香港，再傳至世界各地，引起國際社會紛紛指責，中國的多個省市被世界衛生組織（WHO）列入疫區名單，部分國家還對中國採取了隔離措施。這一切迫使中國政府不得不面對事實，採取種種補救措施，但其影響已不能挽回，多年來中國政府竭盡全力樹立的國際形象大受損害。

在SARS流行期間，有3件因信息處理不當而引發的事件使中國政府陷入尷尬處境。

有關SARS的流言

在公開信息受控制的國度，小道消息最容易流行。SARS初期，由於公開信息匱乏，有關SARS的各種流言開始傳播。來自廣東的流言五花八門，危言聳聽，引發了全國範圍的公眾性恐慌。流言的內容涉及SARS的傳播情況、SARS的傳染性、因感染SARS而死亡的人數等。緊接著，許多地方都開始搶購板藍根、白醋以及傳言可以防治SARS的藥品。這些信息都是通過非正規渠道傳播的，主要是人與人之間的口頭議論，也通過電話、網際網路、手機簡訊傳播，流言幾乎遍及全國。其後中國政府制定了法律，規定凡傳播SARS謠言者將受法律懲處，因此被抓的人據說有數十位。流言大行其道，固然是公開信息匱乏所致，但在某種程度上也反映了中國媒體的公信力不高。

「蔣彥永現象」

中國人民解放軍總醫院退休醫生蔣彥永在今年4月勇敢地站出來，向境外媒體披露了北京SARS疫情的一些真實情況，揭露中國衛生部前部長張文康隱瞞SARS疫情，使中國政府公布的SARS疫情數字之準確性受到質疑。境外媒體對這一事件作了報導，有輿論稱讚蔣彥永，並稱此為「蔣彥永現象」。[3]但與境外媒體的大規模報導構成鮮明對比的，是中國媒體的「冷處理」，同時有關蔣彥永受到有關方面「特殊待遇」的消息在網上流傳。在網路時代，阻絕信息的流通並不現實，也非明智之舉。

WHO對中國的質疑

4月，世界衛生組織（WHO）對中國的SARS疫情展開了調查。WHO西太平洋區主任尾身茂6月24日在WHO與中國衛生部舉行的聯合記者會上直言，中國政府在疫情爆發初期向WHO提供的訊息不夠透明、及時，導致全球防SARS工作出現延誤。[4]WHO指責北京少報SARS病例，於是在WHO與北京市政府之間發生了一些爭執。中國官方提供的SARS數字是否可信，引起了海外媒體的關注。一些境外報章和通訊社借WHO官員之口，對中國的疫情數字提出質疑，中國政府一度處於備受指責的尷尬之中。

這次SARS危機所表現出來的一個突出現象是，中國公民與政府之間、世界各國與中國政府之間出現了信任危機。流言廣佈和WHO對中國官方數據的疑問，一定程度上就是信任危機造成的。而追究信任危機產生的原因，只能說是中國政府咎由自取。

WHO發言人辛普森在日內瓦說：「我們關注中國當局計算病例的方法……（因為）我們還不清楚這些數字是怎麼來的。」他又說：「或許中國的新發病例確實真是減少得很快，但考慮到疫情之前如何在中國爆發，它目前顯然面對信用（不足）的問題。」[5]WHO官員押谷仁說：「很明顯，（中國的）新發病例正在減少，我們也相信目前沒有大規模感染的情況，但他們並沒有給我們足夠流行病學所需要的信息來瞭解真實的情況。」[6]一些WHO官員以及海外媒體在看待中國時有一種微妙的不信任感。中國衛生部副部長高強在一次記者會上就因為不斷被問及官方數字的可信度而感嘆：「你有什麼理由不相信呢？我怎麼才能讓你相信呢？」[7]

二、信息不公開與政治制度之間的關係

人類遭遇傳染病侵襲是常見之事，但不同的政府有不同的處理方法。明智的政府應該將減少生命傷害、縮小傳播範圍、降低社會財富損失作為政府努力的目標，及時啟動公共衛生防疫系統，有效地保護公共利益。有經驗表明，讓公眾瞭解信息，提高自我防範意識和能力，這樣可以收事半功倍之效，是有效防止疫病傳播的重要條件。

中國政府之所以遭遇尷尬，主要是信息處理與民主社會信息公開的原則相悖，仍然將媒體視之為「黨的喉舌」，而不是真正意義上的傳媒。中國政府在信息屏蔽狀態下封鎖過許多疫病事件。例如，河南省愛滋病的流行使中國政府備受指責，但因病情主要限於河南一地，中國政府並未因受指責而改變傳統做法。這種前現代方式在人口流動相對稀少的農業社會也許有效，但與當今信息高速傳播、人口流動頻繁、疫病變化複雜的情勢不相適應。在全球化和信息化時代，每天的信息傳播量相當驚人，尤其是因特網在信息傳播方面起了革命性的作用，公眾獲得信息的途徑多而且相當快捷，足不出戶而能知天下事。與網路未出現之前的時代相比，現在的經濟與社會生活更具敏感性，一有風吹草動，很容易牽一髮而動全身。

此次對SARS疫情政府仍然沿用了過去50多年來的習慣模式：封鎖信息，加強內部監控，有行動但不聲張，採行「內緊外松」的做法。在SARS疫情流行前期，公眾一直被蒙在鼓裡。直到SARS流行了幾個月並成為蔓延於世界的瘟疫之後，信息才由「出口轉內銷」，通過網路傳播到國內，再口口相傳，結果導致公眾性恐慌。

中國政府認為疫病信息的傳播將引起社會恐慌、破壞社會穩定的觀點根本不適用於網路時代。明智的作法是讓公眾瞭解疫情，信息公開化，這樣做反而有利於消除公眾的恐慌心理，使公眾能主動地配合政府參與各項防治工作。在SARS疫情流行的中後期，政府改變了信息公開策略，及時公布疫情信息，讓公眾積極參與防治活動，取得了較好效果，這就是明證。[8]

中國前衛生部長張文康在北京疫情已惡化的情況下，仍然堅持聲稱「現在在中國工作、旅遊、開會是安全的」[9]。張文康的行為方式並非個人偏好，在中國，按照「穩定壓倒一切」的原則處理所謂「負面信息」，「報喜不報憂」既是為官之道，也是傳媒被迫必須遵循的原則；公眾利益與事實從來就讓位於所謂的「穩定」，而這「穩定」在中國政治裡的特殊內涵就是所有的壞消息不許見之於媒體。其實，中國政府官員在公開場合說謊幾乎成了行為方式。他們在如此行政文化中浸染已久，甚至說謊而不自知。按照中國的習慣做法，敏感問題要及時向上級報告，發布與否由上級說了算，哪怕層層請示直到中央最高領導，這種請示雖然麻煩，但好處是下級不用承擔任何責任。至於因向公眾隱瞞重大信息而受懲處，在中國政治中鮮有先例，張文康與孟學農只是運氣不佳，成為中國政治的替罪羊而已。

SARS流行之際，中國的媒體正24小時滾動播放中東的美伊戰爭，忙於指責美國的霸權主義；而對這場正在中國大地上肆虐的高度危險的傳染病疫情，國內新聞媒體卻高度自覺地保持了統一沉默，這種沉默並非媒體的自覺選擇，而是宣傳主管部門按照「黨的喉舌」這一原則要求的結果。中國要建立信息公開制度，還得從媒體性質的改變開始。只要媒體還是「喉舌」，不是按照事實與媒體應該恪守的職業道德從事新聞工作，中國的信息公開以及媒體的社會作用就只能是紙面上的東西。

信息的形成與傳播與整個社會政治制度相聯繫。政府責無旁貸地負有收集信息與發布真實信息的責任。可以說，向公眾真實準確地提供信息服務是一個基本的憲政觀念，公開、透明是政府履行公共服務職能的基本要求，信息公開、言論自由亦是民主政治的基本原則。換言之，控制信息、有意隱瞞公共信息會成為一種政府犯罪行為。當今世界，只有北韓這樣的專制政府才將控制信息與言論作為基本統治方略。

可以說SARS暴露的並不是張文康之類幾個官員的政治責任問題，而是中國政治體制的弊端。而中國是否有誠意推進政治民主化改革，最關鍵的一步就是新聞媒體的自由化與信息公開化。

【註釋】
[1] SARS是 Severe Acute Respiratory Syndrome 的縮寫，意為「嚴重急性呼吸系統綜合症」，中國大陸稱其為「非典型性肺炎」。
[2] 中國衛生部網站（www.moh.gov.cn/zhgl/xgxx/gjyq/1200307100004）。
[3] 社會科學研究目錄》（libnetnt.cosoft.org.cn/projects/sars/archives/000204）。
[4] www.dajiyuan.com/gb/3/4/17/n301355。
[5] 《中文導報》（www.chubun.com/2003/06b/gb/09-06）。
[6] 《聯合早報》（www.zaobao.com/special/pneumonia/pages2/pneumonia050603g）。
[7] 出處同上。
[8] 鳳凰網（www.phoenixtv.com/home/200304/25/57019）。
[9] http://chanye.sina.net/yy/2003-04-09/158844.shtml。

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