發表時間： 2007-06-01 22:33:29作者：
國務院安全生產委員會在往年基礎上適當降低，並在年初公布，2007年「全國死亡總指標」相對指標即「億元GDP生產事故死亡率」、「工礦商貿十萬從業人員事故死亡率」、「道路交通萬車死亡率」、「煤礦百萬噸死亡率」指標分別是0.51、3.17、5.7和1.923。也就是說，1億元GDP可以以死 0.51人為代價，其他3個指標以此類推。
交通事故發生後，7天內算事故死亡，要佔指標；而7天外不屬事故死亡。交管部門就存在一個潛在願望：即使人要死，也要盡一切力量拖過7天！
解密中國「死亡指標」體系
它的每次發布，都如同投下一顆「輿論炸彈」。
2007年的「輿論炸彈」，是被4月末公布的「北京市各類事故死亡人數控制指標」引爆的。這裡的死亡人數已精確到個位——指標規定：北京各類事故死亡總人數應控制在1733人之內
。其中，交通肇事為1373人、火災為33人、生產安全為196人。全市死亡總指標還會向各區分攤：例如，北京朝陽區今年「分到」的死亡指標為250人，而該區的火災死亡指標為8人。
南方週末記者致電北京市消防局，其宣傳部門的負責人稱：指標是由公安部下達給北京市的。記者又從公安部獲悉：「死亡指標」依據2004年頒布的《國務院關於進一步加強安全生產工作的決定》設立，涵蓋全國各省(自治區、直轄市)、市、縣，至今已實行3年。
每年年初，根據近幾年的統計數據，國務院安全生產委員會要給出該年度的「安全生產總指標」，包括工礦商貿、火災、公路交通、鐵路交通、民航飛行等各類事故死亡人數的總和。而在這個「總指標」中，再分別給出各項事故的指標，並把不同的指標下放給各個系統。例如，2005年「全國工礦商貿企業事故死亡人數控制目標」為16263人；「金屬、非金屬礦事故、礦難的死亡人數控制指標」為2645人。
「總指標」確定後，安全生產委員會會按照「實際情況」，把這些指標發放給各省(自治區、直轄市及新疆建設兵團)。例如，中國第一產煤大省山西省，在2004年煤炭企業獲得的「死亡指標」是495人。
各省以此類推，再把這些指標分解下放到各地(市)及省直屬企業，而各市、縣最終把指標下放到具體企業。例如，2004年山西省大同市獲得死亡指標54人，分配給省屬大同煤礦集團的指標是23人。
此間最關鍵的環節是：2007年的「全國死亡總指標」是如何算出來的？南方週末記者從國家安全監督管理總局瞭解到：指標分為「相對指標」與 「絕對指標」，相對指標即「億元GDP生產事故死亡率」、「工礦商貿十萬從業人員事故死亡率」、「道路交通萬車死亡率」、「煤礦百萬噸死亡率」，由國務院安全生產委員會在往年基礎上適當降低，並在年初公布。2007年4個上述指標分別是0.51、3.17、5.7和1.923。也就是說，1億元 GDP可以以死0.51人為代價，其他3個指標以此類推。
而安監總局提供的一份材料表明：對各省下達的絕對指標源於該省前3年意外事故死亡人數總和的平均值，再加以「微調」——有一個較為複雜的公式，對此進行計算。但最重要的前提是：下一年的「死亡指標」一定少於上一年。
當然，也並非所有的地區、行業和單位都有死亡指標。一些省區對近年沒有發生傷亡事故的地區、行業和企業實行「零指標」控制，「一個都不能少」。
完不成指標怎麼辦？
「死亡指標」誕生只有3年，但在中國「指標體系」中的地位一路飆升——2006年，被寫入國家的「十一五規劃」，是考察官員政績最重要的依據之一。
陝西省一位交警支隊隊長告訴南方週末記者，每年交通事故死亡人數能否在指標數目之內，關係到整個支隊的評優、評獎，關係到幹部們的升遷和警察們的獎金。這個指標的重要，體現在其可以「一票否決」上。所以，除了「盡人力」外，大家還得「聽天命」，祈求在自己的轄區少出點事、少死幾個人。
「像交警系統和消防系統，年底往往是最緊張的時刻。」這位支隊長稱，「而對於已經超標的單位，只能‘想其他辦法’。」
陝西《華商報》報導，該省安康市曾在其所轄的10個交警大隊中開展「爭優」活動，其中重要的一項是：當年交通事故死亡人數不能超過前三年的平均數。為達標，平利縣大隊出現了瞞報現象，該大隊負責人因此被「雙規」。
「天災、人禍難以預料，如果分攤到最基層並規定得過於具體，會帶來一些問題。」中國人民大學行政系主任毛壽龍說，「比如，北京朝陽區今年的交通事故死亡指標是6人，朝陽區交警隊即使對本區車輛嚴格管理，對司機加強教育，但海淀區的司機到朝陽區撞死了人，那也要佔朝陽區的指標。同理，朝陽區某人到海淀區扔下一個煙頭，釀成火災與人員傷亡，指標則要算在海淀頭上。」
另有瞭解內情的人士稱：交通事故發生後，7天內算事故死亡，要佔指標；而7天外不屬事故死亡。交管部門就存在一個潛在願望：即使人要死，也要盡一切力量，至少能拖過7天！如果事故發生在12月末，為完成保證當年的指標，交管部門會全力搶救——拖到次年1月，就可以不佔指標了。
「我們內部，尤其是基層，對這個指標也有些不同看法。」公安部一位不願透露姓名的人士說。他指出，交通事故死亡人數有諸多偶然因素——比如傷員搶救時間、醫療機構的條件等。但現在的問題是，事故受害者的生命力是否「頑強」，都要和當地官員的「榮辱禍福」息息相關。
山西某退休礦長則向記者透露，他們每年年底的一項重要工作就是與主管部門「溝通」，爭取多給幾個指標——這樣更容易完成任務。
由於死亡指標的存在，煤礦地區還形成了「周邊產業」。有神通廣大的人士，在礦難發生後，為遇難者安排異地火化、安撫家屬「禁聲」，確保遇難者不佔用「死亡指標」，為礦主「消災解難」。當然，此舉收費不菲。
有實效的「必要之策」
「死亡指標的制定，可以說是中國政府的無奈之舉。」毛壽龍說。
這位行政學專家介紹：在法制化比較完備的國家，可以通過法律嚴厲制裁安全事故的責任人。還可以對預防事故的安全標準作出法律規定，予以嚴格貫徹，因此並不需要具體的行政指標。但在中國——這個行政主導的社會管理體系中，一方面安全管理的責任都壓在職能部門的官員身上；另一方面，官員對上級負責，考察官員政績的標準需要盡量地詳細。而最詳細、最一目瞭然的統計方法就是數字，而且數字越具體，越容易考察。
對各方的質疑，負責制定指標的職能部門也有苦衷。「其實我們也知道，這個指標有不科學的地方。」公安部一位人士說，「但現在官員都以政績為考核依據，定了指標，才能讓他們更有動力。」
2006年的指標下達時引起爭議，國家安監總局有關人士曾出面澄清。這位負責人稱：不是下指標要死多少人，而是不能突破這個數。「死亡在中國現階段不能迴避，但要努力做到少死人，甚至不死人」。
而據國家安監總局局長李毅中稱：實行這些指標後，全國事故總起數和死亡人數逐年下降。2005年，事故起數和死亡人數較之2004年，分別下降了10.7%和7.1%。其中有29個省份，事故起數和死亡人數控制在指標以內。
這種指標該不該下
數字靠得住嗎？政府可以把「死亡指標」層層分解到省、市、縣及企業的頭上，但是下面報上來的數字，會不會是「村騙鄉，鄉騙縣，一直騙到國務院」？
編者按：中國的「安全生產控制指標」已歷時三年，每每公布，旋即引發熱烈討論。「生命價值」與「現實績效」之間的鴻溝是否難以跨越？請看正反雙方的觀點——
正方：指標有實效，不能因噎廢食
國家安監總局工作人員：我們的經驗是：「要想事故少，主要靠領導」。想真正讓領導重視，就必須拿「硬指標」來要求。
中國人民大學教授、公共政策專家毛壽龍：說得直白些，如果讓你當領導，為讓下屬官員真正重視安全，除了這個辦法外，恐怕沒有更好的代替方式。
某市安全工作聯席會議總結：這個指標是考察幹部的一個依據，但不是全部標準。平時的安全工作是否紮實、是否到位，也是對幹部政績重要的考察依據。
反方：冷酷、不公平、有造假可能
大連網友王玉霞：死亡指標將鮮活的生命用殘酷的「死亡」兩個字框住，且冰冷地界定了一個指標，讓人覺得指標之內的就是該死的，可以免除事故者的責任；指標之外的就是不該死的，要嚴格追查懲辦。這種簡單化處理生死問題的辦法，讓人感到難以接受。
河北青年報評論：生命的可貴，就在於它的不可恢復性，我們必須報以足夠的敬畏。因此，我們不能像完成生產任務追求經濟效益一樣，輕易地為「死亡」預訂工作目標，而是要以一種「一個都不能少」的態度來對待生命。
網友「八方六合」：在數字指標的要求下，如果一位官員殫精竭慮，鞠躬盡瘁，費盡心血地做好安全工作，但難得天意垂青，意外頻發；而另一單位領導平時麻痺大意，疏於職守，但承蒙上天眷顧，風平浪靜。前者挨批甚至丟官，後者卻被提拔嘉獎。難道官員榮辱，竟要仰仗「天意」？
記者莫林浩：從政府的安全生產管理模式中，我們看到這樣一個邏輯鏈條：要想事故少，還得靠領導，要想靠領導，還得靠數字。問題是，數字靠得住嗎？政府可以把「死亡指標」層層分解到省、市、縣及企業的頭上，但是下面報上來的數字，會不會是「村騙鄉，鄉騙縣，一直騙到國務院」？
沒有指標壓力如何激勵官員
美國交通部在每年年初也會設定一個目標，把 交通事故死亡人數減少一定的百分比。但這只是一個目標，並不是一個數字指標，也不會把具體的數字下放到地方來作為任務。
「為獲得撥款，美國交通安全官員有足夠動力做好本職工作」
——專訪美國交通部交通安全中心主管麥克爾·鮑德溫
美國的高速公路佔世界總里程的一半，連接了所有5萬人以上的城市。美國也是世界上汽車最多、也最為普及的國家，全美登記在冊的機動車超過2.5億輛，基本上每人一臺汽車。
三十多年來，美國汽車數量增長了3倍，而交通事故死亡率卻下降了20%。從每年5萬人下降至4萬人。
每年，交通部會統計交通事故死亡人數的詳細數字，在每年年初也會設定一個目標，把交通事故死亡人數減少一定的百分比。但這只是一個目標，並不是一個數字指標，也不會把具體的數字下放到地方來作為任務。如果有些州沒有完成目標，就會檢討總結，找出原因，並不會有實質性的懲罰措施。
美國交通管理也遵循行政、立法、司法三權分立的原則，交通部作為政府的一部分，也要對國會負責，因為交通部的財政預算也需要國會撥款。
國會每年都會召開聽證會，評估交通部的工作業績，並有權隨時瞭解和監督交通安全管理情況。如果認為某部門長期工作不力，就可能會撤換部門領導，甚至把該部門取消。因此，為了獲得國會的認可和撥款，美國負責交通安全的官員們有足夠動力做好本職工作。
交通事故發生後，7天內算事故死亡，要佔指標；而7天外不屬事故死亡。交管部門就存在一個潛在願望：即使人要死，也要盡一切力量拖過7天！
解密中國「死亡指標」體系
它的每次發布，都如同投下一顆「輿論炸彈」。
2007年的「輿論炸彈」，是被4月末公布的「北京市各類事故死亡人數控制指標」引爆的。這裡的死亡人數已精確到個位——指標規定：北京各類事故死亡總人數應控制在1733人之內
。其中，交通肇事為1373人、火災為33人、生產安全為196人。全市死亡總指標還會向各區分攤：例如，北京朝陽區今年「分到」的死亡指標為250人，而該區的火災死亡指標為8人。
南方週末記者致電北京市消防局，其宣傳部門的負責人稱：指標是由公安部下達給北京市的。記者又從公安部獲悉：「死亡指標」依據2004年頒布的《國務院關於進一步加強安全生產工作的決定》設立，涵蓋全國各省(自治區、直轄市)、市、縣，至今已實行3年。
每年年初，根據近幾年的統計數據，國務院安全生產委員會要給出該年度的「安全生產總指標」，包括工礦商貿、火災、公路交通、鐵路交通、民航飛行等各類事故死亡人數的總和。而在這個「總指標」中，再分別給出各項事故的指標，並把不同的指標下放給各個系統。例如，2005年「全國工礦商貿企業事故死亡人數控制目標」為16263人；「金屬、非金屬礦事故、礦難的死亡人數控制指標」為2645人。
「總指標」確定後，安全生產委員會會按照「實際情況」，把這些指標發放給各省(自治區、直轄市及新疆建設兵團)。例如，中國第一產煤大省山西省，在2004年煤炭企業獲得的「死亡指標」是495人。
各省以此類推，再把這些指標分解下放到各地(市)及省直屬企業，而各市、縣最終把指標下放到具體企業。例如，2004年山西省大同市獲得死亡指標54人，分配給省屬大同煤礦集團的指標是23人。
此間最關鍵的環節是：2007年的「全國死亡總指標」是如何算出來的？南方週末記者從國家安全監督管理總局瞭解到：指標分為「相對指標」與 「絕對指標」，相對指標即「億元GDP生產事故死亡率」、「工礦商貿十萬從業人員事故死亡率」、「道路交通萬車死亡率」、「煤礦百萬噸死亡率」，由國務院安全生產委員會在往年基礎上適當降低，並在年初公布。2007年4個上述指標分別是0.51、3.17、5.7和1.923。也就是說，1億元 GDP可以以死0.51人為代價，其他3個指標以此類推。
而安監總局提供的一份材料表明：對各省下達的絕對指標源於該省前3年意外事故死亡人數總和的平均值，再加以「微調」——有一個較為複雜的公式，對此進行計算。但最重要的前提是：下一年的「死亡指標」一定少於上一年。
當然，也並非所有的地區、行業和單位都有死亡指標。一些省區對近年沒有發生傷亡事故的地區、行業和企業實行「零指標」控制，「一個都不能少」。
完不成指標怎麼辦？
「死亡指標」誕生只有3年，但在中國「指標體系」中的地位一路飆升——2006年，被寫入國家的「十一五規劃」，是考察官員政績最重要的依據之一。
陝西省一位交警支隊隊長告訴南方週末記者，每年交通事故死亡人數能否在指標數目之內，關係到整個支隊的評優、評獎，關係到幹部們的升遷和警察們的獎金。這個指標的重要，體現在其可以「一票否決」上。所以，除了「盡人力」外，大家還得「聽天命」，祈求在自己的轄區少出點事、少死幾個人。
「像交警系統和消防系統，年底往往是最緊張的時刻。」這位支隊長稱，「而對於已經超標的單位，只能‘想其他辦法’。」
陝西《華商報》報導，該省安康市曾在其所轄的10個交警大隊中開展「爭優」活動，其中重要的一項是：當年交通事故死亡人數不能超過前三年的平均數。為達標，平利縣大隊出現了瞞報現象，該大隊負責人因此被「雙規」。
「天災、人禍難以預料，如果分攤到最基層並規定得過於具體，會帶來一些問題。」中國人民大學行政系主任毛壽龍說，「比如，北京朝陽區今年的交通事故死亡指標是6人，朝陽區交警隊即使對本區車輛嚴格管理，對司機加強教育，但海淀區的司機到朝陽區撞死了人，那也要佔朝陽區的指標。同理，朝陽區某人到海淀區扔下一個煙頭，釀成火災與人員傷亡，指標則要算在海淀頭上。」
另有瞭解內情的人士稱：交通事故發生後，7天內算事故死亡，要佔指標；而7天外不屬事故死亡。交管部門就存在一個潛在願望：即使人要死，也要盡一切力量，至少能拖過7天！如果事故發生在12月末，為完成保證當年的指標，交管部門會全力搶救——拖到次年1月，就可以不佔指標了。
「我們內部，尤其是基層，對這個指標也有些不同看法。」公安部一位不願透露姓名的人士說。他指出，交通事故死亡人數有諸多偶然因素——比如傷員搶救時間、醫療機構的條件等。但現在的問題是，事故受害者的生命力是否「頑強」，都要和當地官員的「榮辱禍福」息息相關。
山西某退休礦長則向記者透露，他們每年年底的一項重要工作就是與主管部門「溝通」，爭取多給幾個指標——這樣更容易完成任務。
由於死亡指標的存在，煤礦地區還形成了「周邊產業」。有神通廣大的人士，在礦難發生後，為遇難者安排異地火化、安撫家屬「禁聲」，確保遇難者不佔用「死亡指標」，為礦主「消災解難」。當然，此舉收費不菲。
有實效的「必要之策」
「死亡指標的制定，可以說是中國政府的無奈之舉。」毛壽龍說。
這位行政學專家介紹：在法制化比較完備的國家，可以通過法律嚴厲制裁安全事故的責任人。還可以對預防事故的安全標準作出法律規定，予以嚴格貫徹，因此並不需要具體的行政指標。但在中國——這個行政主導的社會管理體系中，一方面安全管理的責任都壓在職能部門的官員身上；另一方面，官員對上級負責，考察官員政績的標準需要盡量地詳細。而最詳細、最一目瞭然的統計方法就是數字，而且數字越具體，越容易考察。
對各方的質疑，負責制定指標的職能部門也有苦衷。「其實我們也知道，這個指標有不科學的地方。」公安部一位人士說，「但現在官員都以政績為考核依據，定了指標，才能讓他們更有動力。」
2006年的指標下達時引起爭議，國家安監總局有關人士曾出面澄清。這位負責人稱：不是下指標要死多少人，而是不能突破這個數。「死亡在中國現階段不能迴避，但要努力做到少死人，甚至不死人」。
而據國家安監總局局長李毅中稱：實行這些指標後，全國事故總起數和死亡人數逐年下降。2005年，事故起數和死亡人數較之2004年，分別下降了10.7%和7.1%。其中有29個省份，事故起數和死亡人數控制在指標以內。
這種指標該不該下
數字靠得住嗎？政府可以把「死亡指標」層層分解到省、市、縣及企業的頭上，但是下面報上來的數字，會不會是「村騙鄉，鄉騙縣，一直騙到國務院」？
編者按：中國的「安全生產控制指標」已歷時三年，每每公布，旋即引發熱烈討論。「生命價值」與「現實績效」之間的鴻溝是否難以跨越？請看正反雙方的觀點——
正方：指標有實效，不能因噎廢食
國家安監總局工作人員：我們的經驗是：「要想事故少，主要靠領導」。想真正讓領導重視，就必須拿「硬指標」來要求。
中國人民大學教授、公共政策專家毛壽龍：說得直白些，如果讓你當領導，為讓下屬官員真正重視安全，除了這個辦法外，恐怕沒有更好的代替方式。
某市安全工作聯席會議總結：這個指標是考察幹部的一個依據，但不是全部標準。平時的安全工作是否紮實、是否到位，也是對幹部政績重要的考察依據。
反方：冷酷、不公平、有造假可能
大連網友王玉霞：死亡指標將鮮活的生命用殘酷的「死亡」兩個字框住，且冰冷地界定了一個指標，讓人覺得指標之內的就是該死的，可以免除事故者的責任；指標之外的就是不該死的，要嚴格追查懲辦。這種簡單化處理生死問題的辦法，讓人感到難以接受。
河北青年報評論：生命的可貴，就在於它的不可恢復性，我們必須報以足夠的敬畏。因此，我們不能像完成生產任務追求經濟效益一樣，輕易地為「死亡」預訂工作目標，而是要以一種「一個都不能少」的態度來對待生命。
網友「八方六合」：在數字指標的要求下，如果一位官員殫精竭慮，鞠躬盡瘁，費盡心血地做好安全工作，但難得天意垂青，意外頻發；而另一單位領導平時麻痺大意，疏於職守，但承蒙上天眷顧，風平浪靜。前者挨批甚至丟官，後者卻被提拔嘉獎。難道官員榮辱，竟要仰仗「天意」？
記者莫林浩：從政府的安全生產管理模式中，我們看到這樣一個邏輯鏈條：要想事故少，還得靠領導，要想靠領導，還得靠數字。問題是，數字靠得住嗎？政府可以把「死亡指標」層層分解到省、市、縣及企業的頭上，但是下面報上來的數字，會不會是「村騙鄉，鄉騙縣，一直騙到國務院」？
沒有指標壓力如何激勵官員
美國交通部在每年年初也會設定一個目標，把 交通事故死亡人數減少一定的百分比。但這只是一個目標，並不是一個數字指標，也不會把具體的數字下放到地方來作為任務。
「為獲得撥款，美國交通安全官員有足夠動力做好本職工作」
——專訪美國交通部交通安全中心主管麥克爾·鮑德溫
美國的高速公路佔世界總里程的一半，連接了所有5萬人以上的城市。美國也是世界上汽車最多、也最為普及的國家，全美登記在冊的機動車超過2.5億輛，基本上每人一臺汽車。
三十多年來，美國汽車數量增長了3倍，而交通事故死亡率卻下降了20%。從每年5萬人下降至4萬人。
每年，交通部會統計交通事故死亡人數的詳細數字，在每年年初也會設定一個目標，把交通事故死亡人數減少一定的百分比。但這只是一個目標，並不是一個數字指標，也不會把具體的數字下放到地方來作為任務。如果有些州沒有完成目標，就會檢討總結，找出原因，並不會有實質性的懲罰措施。
美國交通管理也遵循行政、立法、司法三權分立的原則，交通部作為政府的一部分，也要對國會負責，因為交通部的財政預算也需要國會撥款。
國會每年都會召開聽證會，評估交通部的工作業績，並有權隨時瞭解和監督交通安全管理情況。如果認為某部門長期工作不力，就可能會撤換部門領導，甚至把該部門取消。因此，為了獲得國會的認可和撥款，美國負責交通安全的官員們有足夠動力做好本職工作。
