鞏勝利:中國窮人到底有多窮?
2009 年中國調整貧困統計標準。中國政府將取消現行"絕對貧困"人口與"相對貧困"人口的區分,但也沒有與國際社會、聯合國統計貧困數據相接軌。中國實行新扶貧標準後,中國的貧困人口將由目前1479萬增至4300多萬,"開髮式扶貧"如何與農村生存保障有效銜接,成為具有"中國特色"的一項尖銳的社會問題。
新標準解決老問題?
據中國國務院扶貧辦官員確認,在即將到來的2009年,中國政府將啟用新的扶貧標準,取消現行"絕對貧困人口"與"相對貧困人口"的區分。至此,實行了近30年的中國貧困人口將由現由1479萬增至4300多萬人口。所謂貧困標準,是指在一定時間、空間和社會發展階段條件下,維持人們基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用,也被稱為中國稱之"貧困線"。這個貧困線於改革初期,凡是人均年收入低於該 "貧困線"的人口才能被稱之為"貧困人口",才能夠享受一定政策保護。
在中國,有兩個貧困線,一是絕對貧困線,低於該標準的就是所謂"赤貧人口";二是相對"貧困線",指高於絕對貧困線、但收入依然較低的人口,所謂"低收入人口"。據中國國家統計局數據,2008年中國的絕對貧困線為人均年收入786元,"相對貧困線"為人均年收入786-1067元。由於中國早期制訂了非常低的貧困標準,使得中國的貧困人口規模看上去較小。但是,隨著生活成本的提高,該扶貧標準已顯得不合時宜,也遭到國際組織和社會學者的嚴重質疑。2008年中共十七屆三中全會明確,要"推進農村扶貧開發,實行新的扶貧標準"。
09貧困新標準
從2009年始,中國的絕對貧困標準和相對貧困標準將合二為一,將把現行低收入標準作為新的扶貧標準。但即是新標準年收入1067中元(約為150美元),與聯合國每天1美元的標準依然差距巨大。在世界銀行年度《發展報告》統計公告150多個國家中:年人均國民總收入不足150美元的國家,只有最貧窮排在首位的蒲隆地(100美元)、剛果金(120美元)等,而排在第3位的衣索比亞、馬拉維都超過了160美元,中國的貧困標準顯然非常之低。據資料顯示,中國2009年將新扶貧標準在1067元基礎上,根據貧困地區的物價指數調整,有望調整為超過 1100元。國務院扶貧辦統計,截至2007年底,人均年收入低於1067元的農村人口共有4320萬人。
中國自1985年起啟動政府扶貧計畫,並把絕對貧困線確定為人均年收入200元以下,而低收入標準則定為201-399元,約佔當時農民年人均收入的一半。隨後,根據農村物價指數的變化,貧困線每年都會微調。但這個貧困標準不失為全球之最。
據《中國統計年鑑2008》顯示,1985年的中國的絕對貧困線為206元,1986年為213元,1987年為227元。十年後的2007年,中國的絕對貧困線為785元,1067元則作為低收入群體的標準。據國務院扶貧辦數據,中國農村的絕對貧困人口從1978年的2.5億,下降到2007年底的 1479萬,佔農村總人口的比重從1978年的30.7%下降到2007年的1.6%。與絕對貧困人口的大幅減少不同,20多年來中國貧困線的調整可謂 "步履遲緩"。據瞭解,從1987年到2007年,中國的絕對貧困線提高額不足600元,而中國中央國有企業、中國平安保險股份有限公司董事長馬明哲 2007年年薪高達6616萬元之最,最高與最低收入者相差高達1萬多倍。
中國的"貧困標準"低於每天1美元與國際通行"貧困"標準、差距巨大。實行新扶貧標準後,中國的貧困標準依然非常偏低。若按世界銀行每天人均1美元為貧困標準計算,那麼中國貧困人口可能超過1.5億左右,佔中國總13億人口的近10%。
因為貧困人口,中國中央財政每年都要撥出專項資金,於是數字當然越小就付出金錢更少。1986年,以上一年農民人均純收入低於150元為標準,中國選取了 331個縣作為"國家級重點貧困縣";1996年經過調整後,在全國確定了592個農民人均純收入低於400元的縣為"國家重點貧困縣"。21世紀以來,中國中央財政扶貧資金逐年增加,到2008年中央財政投入每年167億用於扶貧開發項目。
中國難題"扶貧""低保"
實行新的扶貧標準後,"扶貧"與"低保"銜接成為中國大發展的當務之急,這是全球金融危機之後、2008年中國經濟"保8"穩定的基石,但這個"基石"顯得過於太低、幾乎無法"穩定"中國的高速發展。
事實上,扶貧和低保都是為了保障貧困公民的基本生活。目前負責農村低保的民政部和主管扶貧的國務院扶貧辦,正在研究、協商如何界定各自的扶助對象,並確保有效銜接。1997年9月,中國決定建立城鎮低保制度。但直到十年後的2007年,中國才決定在全國範圍建立農村低保制度,當年中央財政投入30億元, 2008年該投入為90億元。截至2007年底,全國農村低保對象已達3451.9萬人。
2007年,中國各級政府對城市低保的投入為275億元,其中中央財政投入160億元。這遠遠高於對農村低保的投入。由於中央對城鄉低保投入相差懸殊,也遭到學者和公眾的諸多批評。
按照經濟發展學理論,既然有了農村低保制度,就不應該再有所謂貧困人口。但是,由於中國政府體制改革嚴重滯後,"國民待遇"(指"城鎮人口"與"農村人口" 的同等待遇)成"站起來"的中國人幾乎是難以逾越的世紀大鴻溝,福利政策的制定和執行分散在不同政府部門,根源難以協調,這使得"扶貧"與"低保"對象存在眾多交叉又衝突重合。執行新的扶貧標準後,如何實現扶貧與低保的銜接,節省財政資源,成為決策者和公眾關注的重點。
據聯合國2008年最新公的有關中國最新人類發展報告稱,1985年,中國城鎮居民收入是佔總人口60%的農村居民的1.9倍。截至2007年,這一數字擴大至3.3倍,如果考慮到基本公共服務的不平等,甚至可達五至六倍。該報告稱,在2006年,中國最富有10%的城鎮家庭可支配收入是最貧窮10%家庭的九倍多。據亞洲發展銀行推算,自20世紀90年代初,三分之二亞洲發展中國家的基尼係數都有所增長,該係數被普遍用於衡量社會不平等狀態。如果收入完全平均分配,該係數為零;如果所有收入歸於一人,該係數則為一。中國的基尼係數在20世紀70年代曾為0.30左右,而到2005年已約達0.45,而2007、2008年中國的基尼係數會繼續走高。
有觀點認為"低保"與"扶貧"主要是區域性差異的,前者針對貧困地區和失業人口,後者對象主要以農村貧困戶為主。這兩項國策制度的銜接,有利於扶貧部門明確具體的扶貧對象。但中國長期以來制定的"貧困"標準太低,讓一些長期的貧困地區可能永遠也沒有發展致富的機會;中國扶貧主要是政府以財政資源,參與項目開發,使有能力的農民跳出貧困怪圈,而低保則主要是對老弱病殘等無勞動能力的人直接給予救濟,兩者瞄準的目標不同,有關部門應明確各自的責任。更有觀點認為:2008年末,中國中央政府4萬億、地方政府18萬億舉世大投資,將使中國"扶貧"與"低保"拉開更大的差距,而中國西部一些地方都在"脫貧""扶貧"中苦苦掙扎,而持續"特殊政策"地區卻更加高收入高高在上。
(作者為獨立學者,居大陸。)
来源:觀察
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