飛地之謎

"有項目的地方沒土地，有土地的地方沒項目，這樣的現實讓土地開始「飛」了起來。" 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

"在GDP全國排名最前面的廣東與江蘇，「飛地」遍地開花。越來越多的地方希望「飛地」成為新的經濟引擎。" 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

"不過，土地要「飛」出省，還面臨著各種挑戰。而「飛地」能否帶來經濟轉型升級，更是個未知數。"

「飛地」，正在成為地方經濟的秘密「武器」。

所謂「飛地經濟」是指，以工業園區為載體，經濟相對發達地區整批輸出項目，欠發達地區提供土地，雙方合作開發，共享園區的稅收、GDP等。看起來，這個園區就像從相對發達地區「飛」到欠發達地區的一塊土地。

最新的行動者是安徽。近日，安徽省發改委皖江辦下發文件，明確提出皖江示範區將以「飛地經濟」為橋樑,，探索區域協作與利益共享機制。

在更早之前，2010年底，安徽就曾提出在皖江示範區開發園中劃出一塊區域，將「淨地」交給江浙滬政府來建設，雙方按比例共享利益。

安徽希望通過「飛地」，來承接產業轉移，拉動經濟。

而在GDP全國排名最前列的廣東與江蘇，「飛地」更是早已遍地開花。

土地究竟是怎麼「飛」起來的？有哪些方式，又經歷了怎樣的演變？

沒有地，只能「飛」

福州市平潭縣是國內最早嘗試「飛地經濟」的地區之一，這個離臺灣最近的縣由126個島嶼組成。

2002年，平潭縣因為沒有土地，眼看到手的二十多個項目就要飛了，而隔海相望的金山工業園，卻招不來項目，近千畝的土地只能「晒太陽」。

於是，平潭縣就向福州市委、市政府申請在金山工業區建一個「飛地」工業園。市裡大力支持，還專門出臺政策，明確稅收留成和GDP統計歸屬：福州市的原則是「誰開發，誰受益」。轉出地負責進行征地拆遷和基礎設施建設，落地項目形成的引資額、工業產值和固定資產投資額全部歸轉出地，七成的稅收也留在轉出地。

6年後，上海外高橋保稅區也陷入同樣的困境。

保稅區開發始於1990年代，開發到第三期，土地已所剩無幾。此時，距離這裡只有40分鐘車程的啟東濱海工業園還有大批尚待開發的土地。對啟東來說，與其單個招商，不如成片引入。於是，兩方一拍即合。

像這樣的飛地工業園，在國內比比皆是。其中最為積極的推進者，便是蘇州工業園。

蘇州工業園本身就是一個合作開發的結果——1994年，蘇州市開發公司與新加坡開發財團組建合資公司，從事工業園區內的土地開發經營，合資期限30年。

這些年中，蘇州工業園以不到蘇州市4%的土地、人口和5%的工業用電量，創造了全市16%的工業總產值、17%的固定資產投資、31%的進出口總額。

現在，蘇州工業園正在把這一套模式複製到周邊的宿遷、鹽城、安徽滁州等地，甚至遠至新疆霍爾果斯。

蘇州市副市長周偉強告訴南方週末記者：「有大量的外資企業等著在蘇州落戶，這就迫使我們轉出競爭力相對較弱的企業。企業早先在蘇州工業園區的購地成本很低，搬遷時，土地以十倍的價格由政府回購。這樣，企業手上有大量的現金，搬遷過程中也會淘汰落後設備，提高競爭力。」

對那些企業來說，這也划算。

台資企業可成科技從蘇州遷到蘇州宿遷工業園後得到一個意外收穫：這裡的工人流失率是6%，而蘇州是30%，流失率降低帶來熟練工增加，次品率降低。

誰來開發「飛地」

「飛地」之上，最常見的一種開發模式是合作。

比如在江蘇，一邊是資源豐富但發展遲緩的蘇北，一邊是土地、環境承載力、勞動力成本與經濟發展的矛盾越來越突出的蘇南，他們有理由走在一起。

2006年9月，江蘇省想出了南北掛鉤共建蘇北開發區的方法。截至目前，江蘇省共有南北共建園區33個。

GDP全省排名第一的蘇州與倒數第一的宿遷結成了對子，宿遷劃出13.6平方公里的土地，蘇州宿遷工業園區由此誕生。江蘇省、蘇州市、宿遷市、蘇州工業園區共同出資，成立蘇州宿遷工業園區開發公司。目前，四方共出資6億元，出資比例為1︰0.5︰0.5︰4。

可見，外來的蘇州工業園佔據這塊「飛地」的主導權。開發初期，這塊地還沒有土地出讓金和稅收收入，管委會的行政支出和員工工資都是由蘇州工業園區每年撥1500萬。此外，他們還先後派出8家國企參與開發。

主要的負責人，也都來自蘇州工業園。他們派出12人，分別擔任了財政局、規劃建設局、招商局、城管局、環保局的局長和辦公室主任等重要職務。勞動保障和社會事業局的局長則是宿遷的，因為要負責在當地招工。

蘇宿工業園區管委會主任顧玉坤兼任宿遷市副市長，宿遷市政府給了他15個2號章，規劃、環保等政府審批、管制和許可等，只要他簽了字，宿遷市政府的章就可以蓋下去——這個辦法，正是蘇州工業園當年跟新加坡學來的。

不過，合作中也少不了磨合。例如，電子生產企業對用電的要求很高，斷電零點幾微秒都不行。這樣的要求對蘇州來說並不是問題，但對工業基礎薄弱的宿遷來說就很麻煩。

對這些新的要求，宿遷都盡量努力滿足。蘇宿工業園本身，就是宿遷「破壞」原定規劃才得以建立的。本來，宿遷市已經對這塊地做了規劃，現在，周邊道路怎麼銜接，介面怎麼變，都需要園區和宿遷坐下來重新商量。

「飛地經濟」除了合作共建的形式外，還有淨託管的模式。廣東順德清遠（英德）經濟合作區即是其中的一例。

「廣東四小龍」之一的順德，土地稀缺，在向外找地的過程中，發現了同屬廣東的英德市。英德政府為爭取順德來落戶，甚至把周邊幾個鎮的用地指標都給了產業園。

合作區由順德計畫投資300億元，一次性向英德購買園區用地36平方公里，由順德主導成立園區管委會，英德下放除司法以外的行政管理許可權給管委會。同時，順德組建投資公司進行開發，25年後，再全部移交英德。

工業園給當地帶來了新的活力。一個可資佐證的細節是，現在園區所在的英紅鎮的樓盤售價已經從700-800元/平方米漲至2500元/平方米。

蛋糕如何分

也許並非巧合的是，廣東和江蘇，GDP排名全國第一與第二的兩個省份，恰恰是「飛地經濟」最具規模的地方。一些江蘇官員告訴南方週末記者，每當這兩省官員進行交流時，最感興趣的問題就是「飛地」上稅收和GDP如何分成。

江蘇省在最初一直就明確要求十年不分紅，主要收益留給所在地和園區：南北共建園區落戶、投產的企業繳納的稅收，按屬地原則徵收。新增增值稅、所得稅除省、市、縣留成部分，全部補貼給園區，用於園區滾動發展。園內企業生產經營活動由園區「扎口統計」，也就是留在當地。

這讓項目輸出地的蘇南地區多有不滿，他們多次向省政府提出利益分享的要求，甚至專門研究了廣東GDP等統計指標的分成方法。

2009年以後，政策有所鬆動，增加了利益共享的條款。對重大產業轉移項目，可由合作雙方商定利益分成辦法。

2012年3月，江西省商務廳曾到杭州調研「飛地經濟」，詳盡考察了杭州經濟技術開發區在蕭山的一塊「飛地」——前進工業園區的利益分成方式。

前進工業園區的用地指標、用地規劃、佔補平衡、環評等資源配置指標由杭州開發區通過引進大項目以及省市協調解決，不佔蕭山區的指標。稅收由工業園區徵收，其中地方留成部分按蕭山區20%、開發區45%、杭州市35%比例分成。招商引資項目、引資統計、工業產值的統計則很討巧——由於蕭山區是由省直接考核，不經市考核，這些數據由蕭山區報到杭州市，省裡考核蕭山時算蕭山的，杭州市考核開發區時算開發區的。

與江蘇省不同，廣東省的合作共建園，兩地政府在合作協議中就把GDP和稅收分成寫得清清楚楚。

比如，根據《廣東順德清遠（英德）經濟合作區統計數字共享方案》，合作區產生的GDP等統計數據原則上按照5︰5分成。而佛山（雲浮）產業轉移園在GDP和稅收方面，兩地按3.5︰6.5進行分成。

飛不出省際線

不過，談起「飛地經濟」，安徽省郎溪縣招商局副局長祝棟的心情頗為複雜。位於郎溪經濟開發區的常州工業園起初計畫按「飛地」模式引進，但最後卻走回到招商引資的老路上。

郎溪縣所在的宣城市是安徽省唯一與蘇浙兩省交界的市，有「三省通衢」之稱。

2009年，江蘇常州市武進區東華村村委楊書記主動找到祝棟。

「要知道，兩年前，楊書記對郎溪可是一眼都不待見。」原來，東華村土地要被政府收回建汽車城，一百三十多戶企業需要搬遷，武進區政府委託楊書記到郎溪新建工業園。

如果按照「飛地」模式，往往應該由東華村出資建設。但東華村雖然有能力出資，卻在行政級別上無法與郎溪縣進行對接。而且，除了東華村以外，周邊還有一些其他企業也想進新的園區，但東華村「沒有義務為他們花錢做開發」。

最後，「飛地」只停在協議階段。但東華村已經幫郎溪做了免費招商，企業紛紛來這落戶。對郎溪來說，招商引資的效果已經達到了。

有趣的是，沒過多久，另一個地方又找上門來——這回來談的不再是村書記，而是常州鐘樓區的區長和區委書記，因為那裡的一百多畝地也要拆遷，企業需要找新的地方。

郎溪縣政府跟鐘樓區政府來往溝通了三次，達成了合作意向，眼看就要真正「飛地」了。不巧，臨近簽約，鐘樓區委書記和區長一齊換了。等不及跟新上任的官員們再達成一致，郎溪決定自己干了。

失敗的合作並不止這一樁。宣城市招商局一位官員向南方週末記者透露，2006年，上海閔行區曾計畫與宣城經濟開發區合作建一塊「飛地」，閔行派官員進駐宣城半年有餘，幾個負責開發的公司也已經成立完畢。閔行區把這塊「飛地」作為產業轉移的創新成果向上海市匯報，「卻因為導致GDP流失等原因被當成了反面教材」，合作從此擱置。

事實上，眼下最高調推進「飛地經濟」的安徽，目標也已經悄悄發生了變化。

早在2010年底，在國家發改委組織召開的承接轉移示範區建設工作座談會上，安徽就提出，主要針對江浙滬和安徽進行「飛地經濟」合作。但幾年下來，江浙滬與安徽跨省「飛地」的成功案例屈指可數。安徽最近提出的目標，已經縮小成了由皖江和皖北進行合作共建，實現全省的均衡發展。

上海社科院城市與人口發展研究所所長郁鴻勝認為，政府的考慮是多元的，一會要GDP，一會要政績，一會又要形象，到最後很難達成共識，一跨省就更難。

安徽經濟研究院區域所所長徐振宇則說：「‘飛地’是現階段帶動經濟發展的突破口，但不可能對當地產業體系的構建、經濟發展模式的改變起到特別大的作用。」
 

来源:南方週末

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