【看中國2013年09月01日訊】經濟增長的腳步一慢，城軌就進入建設高潮。中國批准城軌項目的時間表，描繪的正是這樣一條軌跡。
因為全部資金都要地方籌集，城軌成為一種長久的痛苦，但許多城市依然熱情地投入新的一輪城軌建設高潮。
在城市地底或者高架上修軌道交通，正在成為經濟增長放緩時政府手中的一個刺激工具。
2013年8月，蘭州與重慶的城市軌道交通（以下簡稱城軌）建設可行性研究報告分別獲當地發改委通過，這是城軌審批權下放後首批獲得通過的項目。
三個月前，國務院總理李克強要求下放一些審批事項給地方，隨後國家發改委等部門在2013年7月下放了包括城軌建設在內的5大交通審批許可權。
這只是城軌熱的最新延續。從2012年下半年起，國家發改委已經開始頻密批復城軌的規劃和可行性報告，至今已經批准超過40個有關項目的申請，力度之大前所未有。
國家發改委上一次集中批復城軌申報，出現在2008年下半年並加速於2009年，那段時間一共批准通過了超過20個申請——當時正好處在金融海嘯之後「四萬億」刺激計畫出臺時段前後。
城軌與經濟增速的雙人舞
2008年金融海嘯之後，以及宏觀經濟出現「二次探底」危機的2012年至今，中國城軌建設連現兩次高潮。
中國的城軌建設熱潮，正隨著最近的兩次經濟「危機」到來。
1965年，北京開工地鐵1號線，這是中國最早的城軌項目。此後四十多年間，由於技術、造價等條件制約，只有北京、上海、廣州等8個城市建設了城軌項目，規模都很小。
沉睡狀態一直延續到2003年。這一年，國務院辦公廳發布了《關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，提出一個城市要發展軌道交通，首先需要上報建設規劃，具體的項目需要嚴格按照規劃實施。建設規劃需要報國務院審批，具體項目則由國家發改委審核。
此後，隨著中國經濟進入一輪新的繁榮週期，地方政府城軌計畫開始覺醒。根據南方週末記者不完全統計，2005年至2007年間，共有13個城軌建設規劃和可行性報告得以通過，成都、南京、瀋陽、杭州等城市加入了中國城軌俱樂部。
真正的中國城軌井噴，是在2008年9月雷曼兄弟公司倒下引發的全球金融海嘯之後。
國家發改委網站顯示，這一年上半年，國家發改委只批復了寥寥四五個項目，而且基本都是北京上海深圳這些特大城市的新增線路或者延長段。但自當年9月開始，批復的速度明顯加快，而且擴展到無錫、青島、南昌、昆明、長沙等城市。
2008年至2010年間，國家發改委共通過了37個城軌建設規劃和可行性報告。
一個不可忽略的背景是，為了給全球金融海嘯拖累的中國經濟打「強心針」，2008年11月，國務院推出一項龐大的財政刺激計畫，宣布兩年內（到2011年前）投資4萬億元。
為了配合「4萬億計畫」，2009年4月底，國務院推出新政，降低城軌、鐵路、商品住房等項目的資本金比例，城軌建設的最低資本金比例調低為25%——為了減少建設項目對貸款和中央補貼資金的依賴，中央規定，這些項目建設地方必須配套相應的資本金，這正是財力不足的地方政府最為頭疼之處，而資本金調低無疑是個天大的好消息。
但在四萬億刺激結束、中國經濟因為率先走出金融海嘯危機而受到全世界廣泛讚譽的2011年，國家發改委對地方城軌的批復速度開始放緩，只批復了9項。
不過，正是在這一年年底前後，擔心經濟增速放緩的聲調再次響起，有關「二次探底」的討論不時見諸報端。到2012年，各項經濟數據呈現出來的趨勢更加明顯，股市也因此一蹶不振。
城軌高潮再次應聲而至。這一年9月5日，國家發改委一次性公布了所批復的25個城市軌道交通建設項目，涉及的總投資規模超過8000億。根據南方週末記者統計，這一年共有37個城軌項目通過審批。
國家發改委運輸所《2012-2013年中國城市軌道交通發展報告》顯示，2012年度，全國有35個城市在建設軌道交通線路，估算完成總投資約2600億元。2013年，已批准的項目將進入規模建設階段，城軌投資規模有望達到2800億-2900億元。
原國家發改委運輸研究所規劃研究中心副主任張江宇介紹，2013年上半年以來，國家發改委先後批復了瀋陽9號線一期工程和10號線、武漢8號線一期工程等8個軌道交通項目，另有10個項目前期工作進展順利，預計下半年開工建設。
隨著2013年7月城軌部分審批許可權被下放到地方，市場預計，未來兩年將會有10個以上城市的城軌項目得到批准。屆時，中國建設城軌的城市將達到38個以上，高居世界第一。
審批權下放之後
張江宇告訴南方週末記者，這次國家只是把工程可行性研究和設計等後面的程序下放到省級發改委，規劃和立項權依然保留在國家發改委。也就是說，地方只能做優化調整，但無法決定這個項目上不上。
2013年8月11日，重慶市《軌道環線工程可行性研究報告》通過專家評審，將於年底前開工建設，2018年開通試運行。該項目投資估算總額為314.18億元。
與此同時，重慶輕軌3號線北延伸段「可研報告」獲批，也同時拿到批復函，這一線路將在2013年內開工，總建設工期為30個月，總投資為41億元左右。
這兩個項目，均由重慶市發改委批復。
此前4天，甘肅省發展和改革委員會批復了蘭州市城軌1號線一期工程可行性報告，總投資189.43億元。
7月，珠海有軌電車1號線首期配套市政工程概算也獲批復。
這些最近的批復，都密集出現在2013年7月國家發改委下放城軌建設審批許可權之後，引發外界關於新一輪地方城軌熱的擔心。
也許擔心並不會變成現實。
湖北省發改委相關負責人告訴南方週末記者，不像外界說的那樣地方可以決定立項，放權事宜還沒最終確定下來，城軌項目能不能做還是國家層面說了算。「中央放權時是有擔憂的，就是怕地方盲目衝動。」
城軌項目需要經過規劃、立項、工程可行性研究、設計等七八道程序，而其中規劃和立項是並在一起的，一直由發改委批復，國務院批准。
張江宇告訴南方週末記者，這次國家只是把工程可行性研究和設計等後面的程序下放到省級發改委，規劃和立項權依然保留在國家發改委。他說，「一部分審批權下放只是為了加快程序的時間，二是讓地方根據本地情況做決定。地方做的只是優化和調整。」
以廣州13號線為例，立項時前面80%的工作，包括線路長度、投資、車站數目等都已經確定。立項審批通過以後，廣東省發改委對立項的項目做工程可行性研究優化，比如立項時的20公里、18座站可以優化成19公里、20座車站，投資從原來200億調到198億。
什麼是城市軌道交通？建設部發布的《城市公共交通分類標準》規定，城市軌道交通包括地鐵、輕軌、單軌等系統。
不過，儘管不能決定項目上還是不上，能有一些自由裁量的事項也還是為地方的自主權留下了一些空間。
事實上，地方政府對城軌項目的熱情讓人印象深刻。一位長期研究軌道交通的知情人士告訴南方週末記者，一些地方政府面對城軌項目「確實不理性」。
比如在建地鐵還是建輕軌的問題上，各地都有許多爭議，但常常沒有爭清楚就上馬。一種意見認為，如果每小時達不到三五萬人次的客流量，建地鐵就是虧損，要靠政府補貼，而且是年年要補，比如北京地鐵2012年補了五十多個億。但另一種意見則認為，超前建設成本更低，等到客流條件成熟再建時，地上建築物、地下管線的拆遷費用等都相對更高。
「如果規劃不合理，會成為地方嚴重的負擔。」中南大學軌道交通運營研究所所長鄧連波警告說，「有一些地方做過統計，地鐵按規劃修好後，將來地方財政的25%左右都要補貼運營性虧損。」
南方週末記者陳寧一根據國家發改委網站等公開信息整理. （何籽 曾子穎/圖）
錢從哪來
對於城軌項目，中央的政策是不給一分錢，也就是說全部得地方自行籌措。張江宇說，「賣地已經成為各地修建城軌項目的救命稻草。」
城軌項目如此密集，錢從哪來？
張江宇的研究顯示，自2010年以來，國家批准城軌建設規劃數量超過了20個，批復總投資達2萬億元。
對於城軌項目，中央的政策是不給一分錢，也就是說全部得地方自行籌措。從長期投融資看，預計在2013-2018年中，37個城市將建設軌道交通，估算總投資1.86萬億元，其中所需資本金7465億元，需要融資1.11萬億元。
南方週末記者梳理了過往歷年的城軌項目，其中90%以上項目是由政府資金加國內銀行貸款。其中地方資本金從20%到40%不等。
以往，銀行貸款是城軌項目最主要資金來源。包括車站、設備設施等資產都是軌道經營公司的資產，都會用作銀行抵押。土地則是另一大來源。在以前的項目中，排序是貸款第一，資本金第二，出讓土地金第三。
但情況正在發生變化。湖北省發改委的一名知情人士告訴南方週末記者，現在銀行貸款逐漸收緊，地方籌措資金主要仰仗土地。他說，武漢地鐵線路經過的土地都已經預留，主要作為籌資所用。
「貸款沒有了，現在賣地已經成為各地修建城軌項目的救命稻草。」張江宇說，現在很多項目無法開工，就是因為資金沒到位。「一些地方政府的辦法是不停出文件，鼓勵賣地。地鐵沿線的地拿出去賣或者招商，賣的錢給地鐵公司。賣地的文件寫的就是為了籌建城軌的項目。」
引入社會資本曾經被寄予厚望，國務院對社會資本開放城軌項目的意見出了好幾次，但效果並不大。
「地鐵一公里綜合造價六七個億，社會資本實力不夠，沒法參與地鐵運營和清算。」張江宇說。讓有實力的大型集團不搞主業，把資金投入到城軌項目也不現實。「因為投資長，回報低。」
儘管建設和經營城軌代價不菲，地方仍然趨之若鶩。其中奧秘，與政府任期制的痼疾有關，一條軌道通常要建三五年，而一屆政府也不過是五年。
痛苦的軌道
2012年國家發改委批復的項目，有四五條線路至今沒有開工。
缺錢的痛苦，甚至逼停了一些項目。就在各地城軌項目前仆後繼上馬之時，也有一些陷於停滯。
上述發改委知情人士透露，2012年國家發改委批復的項目，有四五條線路至今沒有開工。
「城軌項目面臨的問題，一是資金不到位，二是拆遷困難。其他因素可以忽略不計。城軌項目中央不給一分錢。唯一的例外是烏魯木齊市，因為是民族地區給了一點補貼。」他說，「廣州已經算是比較有錢的城市，但去年才完成不到一百億的地鐵建設投資，沒完成年度計畫，所以廣州地鐵年度報告都拿不出來。」
同樣的尷尬也出現在中國首都，軌道交通依賴於巨額政府補貼。該知情人士提供的資料顯示，北京市基礎設施投資有限公司2012年度累計收到政府給予的軌道交通運營補貼款72.56億元。
其中，2012年在軌道交通運營方面補貼約57億元，比上年50億元繼續增加。而隨著今後北京市的軌道交通運營線路越來越長，補貼金額還會更高。
而另一個特大城市上海，地鐵公司直接錄得大幅虧損。
上海申通地鐵集團公司運營績效資料顯示，2012年度，該公司營業收入為67.11億元，實現淨利潤-43.69億元。這家公司收入來源中95%左右源於地鐵運營，5%來自政府補貼。
2012年，該公司財務費用64.24億元，主要是由於大部分資金源於銀行借款，利息支出金額大。
