联合国实地考察报告摘要

( 一 ) 对剥夺自由的法律制度的某些方面所作的分析

经过修订的《刑法》

工作组确定了三个值得关注的事项：适用于一系列广泛罪名的“危害国家安全”的概念缺乏准确的定义；对与海外个人、机构或组织的接触和交换“机密”信息行为的刑事定罪问题；以及为了减少在押犯人数而实行的“控制”措施对言论自由造成的危险。工作组建议中国刑法对“危害国家安全”的罪名进行准确定义，并规定一项例外，即：在行使《世界人权宣言》所保障的基本权利的过程中从事的和平性活动不被视为犯罪。

自那时以来取得了进步，这一点毫无疑问，但令人遗憾的是，就刑法而言，情况并未发生变化，工作组的建议也未得到落实。工作组继续收到个人来文，而这些来文证实其关注确有正当的理由。

工作组得知，自上次访问以来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部和地方当局出台了许多解释性规定。这些规定有时包含了相互抵触的规则，以至于允许任意适用法律，尤其是在关系到国家机密和国家安全的情况下。在这方面，在访问拉萨扎不奇监狱期间，工作组就关切地了解到，监狱当局竟然不顾法院的判决而把危害国家安全罪名成立的犯人划入持有国家机密一类，并对他们施加这一类人所须受到的限制。

工作组重申上次的建议，并请当局在正在进行的改革中考虑到这些建议。

( 二 )以司法手段剥夺自由

根据国际法，因刑事指控而被关押的人应当被迅即带到法官或其他经法律授权行使司法权力的官员面前，并应有权在合理的期限内接受审判或被释放。这一要求在《公民权利和政治权利国际公约》第9 条第3 款中作了明确的说明，反映了一般公认的习惯国际法标准，而不论一国是否为该公约的缔约国。

根据中国法律，警方(公安机关)可以将未经正式指控的犯罪嫌疑人拘留24小时，经检察官批准，该期限可以延长到7 天，特殊情况下可以延长到37 天(《刑事诉讼法》第60 至第76 条)。尽管法律对于为了批准延长拘留期限的目的犯罪嫌疑人是否必须被带到检察官面前未作规定，但从工作组会见被拘留者的情况来看，一般来说，检察官显然没有亲自听审犯罪嫌疑人。

在未经起诉的拘留的法定时限届满之后，检察官有权决定是否批准逮捕，这种逮捕相当于其他一些法系中对犯罪嫌疑人的预审拘留。在做出这种决定之前，法律仍然没有要求检察官对犯罪嫌疑人进行听审(第59 条)。工作组会见过的被拘留者在其被拘留的那一阶段不一定都经过了检察官听审。

在侦察期间预审拘留的最长法定时限为两个月，而且还可再延长一个月(第124 条)。根据某些条件，如案情重大、复杂，涉及犯罪集团或者涉及流窜作案的，可总共再延长四个月(第126 和第127 条)。要评估这种逮捕/预审拘留制度与国际标准是否一致，必须解决三个问题：

第一，“迅即”要求；
第二，“带到”要求；
第三，做出逮捕决定的司法官员(即检察官)的地位：

(a) 关于第一个问题，工作组认为，根据“迅即”的要求，把一个人拘押四、五天以上是有问题的。尽管根据法律的规定超过24 小时之后拘留犯罪嫌疑人须经过检察官批准，但这种批准显然是依据案卷而不是亲自听审犯罪嫌疑人做出的；

(b) 关于第二个问题，工作组的看法是，检察官在侦查期间批准逮捕犯罪嫌疑人的决定，如果如工作组得知的那样是在检察官未听审犯罪嫌疑人的情况下做出的，就不符合国际标准。把被羁押的人带到法院或司法官员的面前这一要求所依据的理由是，在做出逮捕决定之前，应给予犯罪嫌疑人对该决定进行争辩的机会；

(c) 关于第三个问题，中国法律规定的检察官的地位是否满足关于经法律授权行使司法权力的官员须具有独立性这一要求，工作组表示怀疑。工作组的这一意见是由于中国宪法的规定(第132 条)所引起的，该条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。《检察官法》第5 条也载有类似的规定。由于公诉机关的这种等级森严的从属地位，检察官受到上级命令的约束。由于不存在任何明确的规定表明检察官个人独立行使对预审拘留事项做出决定的权力，因此，检察官的地位不符合《政治权利和公民权利国际公约》第9 条第3 款意义上经法律授权行使司法权力的官员的标准。

联合国实地考察报告摘要: 中国的司法系统出现了倒退

( 三 )人民检察院对法院的监督

根据《刑法》和《刑事诉讼法》的规定，人民检察院监督法院在处理民事、刑事和行政案件的过程中进行的审判活动。工作组得知，在进行刑事审判时，检察官不仅对案件提起公诉，而且还对审判程序进行监督。此外，检察官有权对法院作出的关于刑事案件的裁定或判决提出抗诉。工作组得知，如果检察官提出抗诉，法院必须对案件进行重审。

这种情况──把审判机关的地位置于检察机关之下──与相关的国际规范明显不一致。检察机关是诉讼程序的一方；它向法院提起公诉并进行答辩。它不可能既当裁判员又当运动员，同时又能保持公正。应该由法院来保障包括检察机关在内的诉讼程序所有当事方遵守法制原则──而不是倒过来。

( 四 )对辩护权利的限制

在与律师协会的代表座谈时，工作组得知，就辩护权利而言，与以前的法律制度相比，1996 年的改革在某些方面算不上有进步，甚至还出现了倒退。在整个预审阶段，辩护律师查阅案卷的权利受到了过分的限制。辩护律师只能查阅某些技术性文件，而不能在开庭前查阅与案件的事实有关的文件和其他证据(《刑事诉讼法》第36 条)。

如果案件涉及危害国家机密的指控，辩护权利甚至受到了更进一步的限制。根据第96 条的规定，被告在被拘留的数小时内即由自己选定的律师代理的权利以及律师会见其委托人的权利需要经过侦察机关的事先批准。在实践中，这一规定似乎产生了很多的滥用现象，要么由于对国家机密的概念所作的界定不够精确，要么由于对它作了扩大解释。

第96 条第2 款规定，辩护律师会见被拘留的委托人，侦查机关根据“案件情况和需要”可以派员在场。这一规定明显不符合《公民权利和政治权利国际公约》第14 条第3 款(b)项的规定。

最后，《刑法》第306 条规定，对毁灭或伪造证据，或强迫或引诱证人改变证言或者作伪证的“辩护人或诉讼代理人”，处最高达七年以下有期徒刑。第38条对上述规定加以补充，规定“扰乱法庭秩序”为犯罪。这些规定似乎有时也被用来威胁、刁难或处罚利用其言论自由出庭为其委托人进行辩护的律师。

( 五 )以行政手段剥夺自由

自1950 年代末期以来，中国一直在采用不同形式的行政拘留，允许在刑事审判制度之外不经起诉或审判而长期拘留人犯。被行政拘留的人无权得到《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人规定的保障。1996 年，《行政处罚法》通过并生效；该法对行政处罚制度包括行政拘留作了规定。

仍在实行的行政拘留形式包括以下方面： 劳动教养；
根据全国人大常务委员会关于“严格禁止卖淫嫖娼”的决定，执法机关对卖淫嫖娼人员实行的“收容教养”，该决定规定处罚期限为六个月到两年不等；
国务院1995 年1 月12 日通过的“强制戒毒办法”，允许各地公安人员对吸毒人员在强制戒毒中心进行三到六个月的强制戒毒；
1997 年《行政处罚法》规定的行政拘留；
工读学校，用来对1999 年6 月28 日《预防未成年人犯罪法》所述的“严重危害社会，尚不够刑事处罚的严重不良行为”进行矫治。

根据其他消息来源，还有一种叫做“双规”的“非司法”拘留形式仍在实行。在这类案件中，党的主管部门或监督部门可以在“指定”地点和“指定”时间审问腐败行为嫌疑人。1997 年《行政监察法》和1994 年题为“中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例”的党的文件对此作了规定。公安部门还有权把人犯送进称作“安康”的精神病院。

在访问期间，工作组无法调查上述所有以行政手段剥夺自由的形式；工作组重点关注了劳动教养这个目前最有争议的以非司法手段剥夺自由的形式。此外，由于上述原因，工作组还有兴趣了解与把精神失常的人强迫关进精神病院进行治疗有关的问题。

联合国实地考察报告摘要: 决不能用劳动教养制度来惩罚和平表达意见或信仰的人

(六 )劳动教养

劳动教养涉及不经审判或起诉的拘留。送交劳动教养的决定一般认为由民政、公安和劳动等部门的官员组成的管理委员会做出。然而，实际上是由公安部门的官员主导决策的过程。

工作组的第一次报告特别侧重于论述劳动教养制度，并指出了这种剥夺自由的方式对于基本人权的享受带来的危险。工作组在建议中希望在法律中明确宣布，对于行使《世界人权宣言》所保障的基本人权的任何人来说，不得实行劳动教养，并希望将这一措施置于法官的事先掌控之中而不改变这一措施的行政性质。

工作组注意到，自1996 年实行改革以来，新的保障措施的引进使行政拘留和劳动教养制度出现了改进。对拘留决定可以通过各种渠道提出异议，包括向法院提起行政诉讼、行政复议和行政监督。可能受到行政处罚的人现在也有权为自己进行辩护。

2003 年1 月，通过了关于加强经由行政和司法程序对劳动教养措施提出质疑的有效性的新规定。2003 年6 月，最具争议的行政拘留方式──“收容遣送”──被取消。工作组还注意到，无论是在民间社会还是在体制内部，关于劳动教养制度改革的辩论也在如火如荼地展开。然而，在体制层面，这一制度仍然受到保护。据认为，劳动教养已经根植于中国社会之中，它的优点在于可以避免对轻罪犯和初次犯罪者处以有期徒刑，以免因而留下永久的犯罪记录。

然而，工作组在访问过的劳动教养所和监狱通过与犯人见面所得到的感受却并不是这样。一些被关押在劳教所的人明确表示，尽管有明显的不利之处(如留下犯罪记录)，他们也宁愿经过刑事审判程序并被处以有期徒刑，而不愿意作为行政措施而被送到劳动教养所。他们解释说，拘留并没有固定期限，往往在一个拘留所一待就是三、四年，还不如去蹲监狱。其他犯人也表示了同样的观点。他们告诉工作组，他们宁可蹲监狱也不愿留在拘留所。

工作组要指出的是，中国境内和境外大量捍卫人权的组织都对劳动教养制度提出了质疑，并且要求取消这一制度。若干消息来源认为，采用这一制度的目的是为了压制言论自由。一些消息来源强调，某些团体在这一制度中的比例过大，如法轮功练习者、吸毒者、性工作者以及挣钱养家糊口的人。根据西藏活动份子的报告，中国当局越来越多地出于政治原因而采用劳教的办法惩罚西藏人。正是为了消除这一方面的所有可能的疑问，工作组才要求这一措施不得适用于行使《世界人权宣言》所保护的各项基本自由的人士。本次访问让工作组对劳动教养制度的法律框架进行了更深入的分析，并得以对它的优点和对它的反对意见进行更仔细的评价。

劳动教养制度已经实行了大约50 年。按中国当局的说法，它是对介于犯罪与纯粹过失之间的行为进行处罚的一种办法。它所依据的是国务院的一项决定，该决定于1957 年得到了全国人大常务委员会的批准，尽管没有规定固定期限。1979年11 月29 日，得到全国人大常务委员会批准的国务院的一项决定把这一制度的期限确定为三年，并可以延长一年。1982 年1 月21 日，负责执行这一制度的公安部发布了得到国务院批准的《劳动教养试行办法》。该办法规定了就这类处罚做出决定的程序，详细列举了应根据该程序加以处罚的人员类别，并对劳动教养的行政责任作了分工。1983 年5 月，在该办法发布之后，劳动教养设施移交司法部管理，而公安部保留根据办法对谁应该受到处罚做出决定的权力。

1982 年发布的该办法是唯一一部规定了可被处以劳动教养的人员类别的法律。在审查该办法第10 条时，人们注意到，提出批评的观点并不是毫无根据的。

该条确定以下六种罪行轻微的犯罪人为够不上刑事处分的人：

(a) 反革命份子或反党反社会主义份子；
(b) 犯下与杀人、抢劫、强奸、放火等团伙犯罪有关的轻微罪行的人；
(c) 犯下流氓、卖淫、盗窃、诈骗等轻微罪行的人；
(d) 聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安的人；
(e) 有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序的人；
(f) 教唆他人违法犯罪的人。

工作组注意到，第10 条采用了过时的术语，与1996 年以来在改革的框架内通过的立法相冲突。在这方面，工作组提请注意1996 年10 月1 日关于行政处罚的法律，尤其是其第9 条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。2000 年通过的《立法法》载有类似的规定(根据《立法法》的规定，只有全国人大及其常务委员会才可以颁布有关刑事审判制度和剥夺公民人身自由的法律。) 因此，这两部法律都要求，象劳动教养这样的措施，如果要成为合法措施，就必须依法得到授权，而这种授权的法律具体指的是全国人大或其常务委员会通过的立法(《宪法》第62 条第3 款和第67 条第2 款)。然而，对于罪名和须受这种行政处罚的人的种类，只是由公安部发布的上述1982 年办法作了规定；国务院1957 年和1979 年的上述决定并未确定对谁适用劳动教养措施。工作组还注意到，自1996 年以来颁布的所有有关行政拘留的立法性质的规定都将行政拘留的期限限制在15 天以下。

根据国际法，由于被逮捕或被拘留而被剥夺自由的人都有权向法院提起程序，以便法院能够就拘留的合法性迅即做出裁定，并在拘留不合法的情况下命令释放嫌疑人。这一要求在《公民权利和政治权利国际公约》第9 条第4 款中作了明确的说明，反映了一般公认的习惯国际法标准，而不论一国是否为该公约的缔约国。

在与东道国当局就有关劳动教养的处罚缺乏司法审查的问题进行座谈期间，中国政府在对工作组提出的批评意见作出回应时提出了以下两个论点。第一，劳动教养受行政法而不是刑法支配，对某人处以劳动教养的决定因而不具有刑法的性质。因此，没有必要让法官参与决定。第二，他们解释说，即使法律没有规定法官参与将某人送交劳动教养的决定，但也仍然可以获得对这种决定提出异议的途径，其中包括司法途径。工作组不同意这两个论点。

首先，无可争辩的是，无论中国的法律给予这种制度下的拘留以何种法定限制条件，劳动教养制度都涉及剥夺人的自由。上述国际法规定和标准要求给予所有被剥夺自由的人在法院对拘留的合法性提出辩驳的机会。从这个意义上讲，合法性意味着符合国内法和国际标准。中国的法律制度把劳动教养归于以行政手段剥夺自由一类，而不是受刑法支配的以司法手段剥夺自由一类，这一事实并不影响中国政府承担的确保对这种形式的剥夺自由进行司法控制的义务。

其次，1982 年的办法第10 条本身也认为通过送交劳教所进行劳动教养的办法处罚的某些行为具有罪行性质。即使中国当局可能怀着良好的愿望，要为轻罪犯人提供一种较为温和的处罚办法，但把这种处理办法从刑事制度中脱离出来的结果就是他们最终被剥夺了刑事诉讼程序所提供的保障。

第三，工作组认为，就实际发生的情况来说，中国当局关于存在对送交劳动教养的行政裁决提出异议的司法途径的论点，是不太站得住脚的。

事实上，相关法律对于将某人送交劳动教养的决策程序作了详细的规定。有关这种决策的法律体制似乎反映了正当法律程序的国际标准：行政诉讼公开进行，有关人员必须得到审判，必须有机会提出答辩，律师显然可以进行代理，官方应该做出合理的裁决。官方的裁决须经过司法审查。

然而，有关送交劳动教养的决策程序的法律的实施却很成问题。据可靠来源提供的资料(其中包括与有关人员会面)，在绝大多数案件中，送交劳动教养的决定都不是按法律规定的正规程序做出的。授权做出这种决定的委员会实际上根本就不开会或很少开会，受决定影响的人也不到委员会听审，不进行公开的抗辩程序，也不做出(或发给受决定影响的人)正式合理的裁决。因此，这种决策程序完全缺乏透明度。此外，对决定的追究常常在拘留所的刑期服完之后才会予以考虑。

因此，工作组的结论是，对送交劳动教养的决定不存在有效的司法审查。

联合国实地考察报告摘要:

( 七 )剥夺精神病人的自由

工作组特别关切地审查了剥夺精神病人或残疾人自由的案件。由于这种特别关切，工作组便利用访问中国的机会了解了这一方面的法律制度和做法。目前的法律制度可以概括如下。

国家一级没有统一的立法对强制收容于精神病院做出规定。一些省和自治区制定了一些规定，但各省之间的规定不尽相同，缺乏一致性。

对于违背病人意志将其收容于精神病院从而剥夺其自由以及将其释放与否而言，其决定权似乎掌握在精神病院聘用的精神病医生手中。不存在一个独立的外部机构对这种决定提出异议的真正渠道。

对于心智下降或由于其精神状态而不须负责任的犯罪人来说，公安机关(内务部)在全国范围内开设了约23 家精神病院。在案件送交法院之前，是把犯罪嫌疑人送到这些机构还是释放他们，完全由公安局做出决定，病人得不到有效的救济手段。

工作组认为，中国关于把精神病人收容于精神病院而不允许离开的制度应该看作是一种剥夺自由，因为这一制度缺乏防止任意性和滥用的必要保障。之所以一直有人针对中国政府提出批评，称其精神病院是用来威胁和惩罚不同政见者的，其原因之一就是缺乏透明度。工作组认为，按照国际法和国际标准对有关剥夺所谓的精神病人自由的法律和做法进行审查，是符合中国政府的最大利益的。上文已强调指出，国际法要求出于任何原因包括健康原因而被剥夺自由的任何人都可以在法院对拘留的合法性提出异议。

工作组访问团了解到，有关精神病的法律草案在这一方面的规定令人。该法律如获得通过，将对全国范围内违背精神病人意志将其送进精神病院的做法做出统一的规定。此外，由于被怀疑得了精神病而住院的病人必须立即由两名精神病医生进行检查。只有在两名医生都认为把该病人送进精神病院不仅绝对有必要而且符合病人或社会利益的情况下，才可以做出强制收容和治疗的决定。在被收容之后，合格的精神病医生应该定期评估病人的精神状况，如果其精神状况不需要进一步的治疗，或不必继续留在精神病院，应立即让病人出院。

工作组认为，通过新的关于精神病的法律将是向前迈进的一个步骤。然而，就剥夺病人自由的合法性而言，如果病人要求对此进行司法审查，就应该进行这种审查

联合国实地考察报告摘要:

( 八 )关注领域

工作组上次报告中提出的建议一项也没有得到落实。刑法没有对“危害国家安全”一词加以界定，没有采取立法措施来明确豁免那些和平行使《世界人权宣言》所保障的权利的人的刑事责任，对于送交劳教的程序也没有设置任何实际的司法控制。

有关司法剥夺自由的规则和做法不符合国际法和国际标准。警方未经司法批准羁押犯罪嫌疑人的时间太长，在侦查期间负责批准逮捕的检察官的地位不符合有关经法律授权行使司法权力的官员的要求。此外，由于检察院是刑事诉讼的一方当事人，因此在决定逮捕事项时缺乏必要的公正性。

对于行政拘留包括以劳动教养和精神病收容为目的的拘留来说，不存在任何真正的提出异议的权利。对送交劳动教养提出异议的途径不符合国际法的要求。

由于没有任何法律对“国家机密”加以明确界定，工作组对于案件涉及国家安全时公安部门、监狱行政当局或检察院颁布的规定限制辩护权的情况表示担心。

( 九 )建 议

本着协助中国改进保护人民不被任意拘留的制度的目的，工作组特提出以下建议：

(a) 应该重新审议有关刑事拘留的法律。要么对授权做出逮捕决定的检察院赋予必要的独立性，以便符合经法律授权行使司法权力的官员的标准，要么把下令或批准逮捕的权力从检察院转移到法院；

(b) 在所有以行政手段剥夺自由的案件中，应当承认向法院提出异议的有效的权利、拘留的合法性和由律师代理的权利；

(c) 工作组认为以下各点是达到国际标准的最低要求：

(一) 对所有引起劳教的行为，都应该依法做出明确规定；

(二) 依法规定并就每一案件认真落实正当程序要求，如有关人士本人亲自来到主管机关并由其听审、对送交劳动教养的决定提出辩驳的机会、由律师代理的权利、对不利的决定提出上诉的权利，等等；

(三) 如当事人提出要求，法庭应该切实地审查其案件；

(四) 应大幅度缩短劳动教养的时间；

(五) 决不能用劳动教养制度来惩罚和平表达意见或信仰的人；

(d) 应当依法严格规定违背当事人意志接纳和强制收容据称患有精神病的人或戒毒的人的条件。考虑到精神病患者的状况十分脆弱，这样的法律应当订有防止任意性的有效保障措施。应当授权法院根据请求审查违背当事人意志将人送进精神病院的行为的合法性以及必要性；

(e) 被指控的人常常援引其言论、宗教或信仰自由、结社或集会自由或参与从事国家公共事务的权利，作为他们行为和免于刑事责任的法律依据。工作组因此建议，对这一问题应优先考虑与之相关的利益冲突问题，应当在认真考虑所有相关的情况之后做出决定，同时对个人的权利问题给予应有的重视。刑事立法中诸如“扰乱社会秩序”、“危害国家安全”、“破坏国家的统一和完整”、“破坏公共秩序”、“影响国家安全”等种种具有模糊性、不准确性或总括性内容的定义，不应该用来惩罚和平表达《公民权利和政治权利国际公约》赋予所有人的权利和自由的行为。 看中国网站 禁止建立鏡像網站。返回正版看中国网站。

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